Publieksvraag: Hoe het vetorecht in de EU te vermijden?
Hoe het vetorecht in de EU te vermijden?
In de aanloop naar de verkiezingen voor het Europees Parlement beantwoorden de experts van Clingendael vragen van ons online publiek. In deze vierde aflevering vraagt LJ Brinkhorst: 'Hoe kan het vetorecht op EU-besluiten worden vermeden?' Saskia Hollander geeft antwoord.
Saskia, eerst even: wat is het vetorecht precies en wanneer komt dat in Brussel om de hoek kijken?
Een veto uitspreken kan alleen bij onderwerpen waarin de nationale belangen groot zijn. Lidstaten van de EU nemen dan besluiten op basis van unanimiteit. Dat betekent dat alle lidstaten akkoord moeten zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld over buitenlandbeleid, defensie, uitbreiding van de Europese Unie, financiën en wijzigingen van verdragen.
Het vetorecht is al beperkter dan vroeger. Hoe zit dat?
Met name sinds het Verdrag van Lissabon uit 2009 is de lijst met onderwerpen waarover lidstaten een veto kunnen uitspreken kleiner geworden. De EU neemt nu de meeste beslissingen op basis van gekwalificeerde meerderheid. Dat betekent dat minstens 55% van de lidstaten akkoord moet zijn. Met de huidige 27 lidstaten zijn dat vijftien landen. Samen moeten ze minstens 65% van de totale bevolking van de Europese Unie vertegenwoordigen.
Tekst gaat door onder de video.
Waarom willen sommigen het vetorecht verder beperken of helemaal afschaffen?
Er gaan stemmen op om het vetorecht ook af te schaffen voor beslissingen op het gebied van buitenland, veiligheid en uitbreiding. Dat heeft te maken met de wens om sneller te kunnen handelen. Zo vergroot de Europese Unie zijn geopolitieke kracht. Sinds de Russische invasie van Oekraïne groeit die wens om sneller te handelen. Nu blokkeert één land nog regelmatig belangrijke besluiten.
Heb je daar voorbeelden van?
Met name Hongarije ligt vaak dwars. Het Hongaarse veto zwakte bijvoorbeeld de boycot van olie en gas uit Rusland af. De Hongaarse opstelling komt mede door de maatregelen die de Europese Commissie tegen het land neemt omdat de regering daar de rechtstaat en democratie aantast. De Commissie blokkeert daarom fondsen voor Hongarije. Door te dreigen met veto’s probeert Hongarije die fondsen alsnog los te krijgen. En die strategie blijkt best succesvol. Ook gebruikte het land zijn veto om een steunpakket voor Oekraïne te blokkeren. De Hongaren dreigden daarnaast met een veto tegen het openen van de EU-toetredingsonderhandelingen met Oekraïne, maar gebruikte dat uiteindelijk niet.
Natuurlijk maakt niet alleen Hongarije gebruik van het vetorecht. Ook Nederland gebruikt het vaak in onderhandelingen. Bijvoorbeeld op het gebied van EU-uitbreiding en toetreding tot het Schengengebied.
Het argument voor het afschaffen van het vetorecht is dat zulke veto’s de besluitvorming vertragen. Voor de veiligheid van de EU is het belangrijk dat de unie snel kan handelen.
Is afschaffen van het vetorecht een manier om dat doel te bereiken?
Het is de vraag of de veiligheid en kracht van de Europese Unie inderdaad groeit door het afschaffen van het vetorecht. Veto’s beschermen ook de specifieke belangen van lidstaten op cruciale onderwerpen. En die belangen lopen in een unie van 27 lidstaten wel eens uiteen. Als dan besluiten vallen op basis van gekwalificeerde meerderheid, kunnen afzonderlijke landen dus worden overstemd. Als dat regelmatig gebeurt, kan dit weleens averechts werken. De onderwerpen waarvoor unanimiteit geldt, zijn tenslotte politiek gevoelig. En op die onderwerpen wil je de nationale parlementen eigenlijk niet buitenspel zetten. Landen kunnen dan alsnog de implementatie van besluiten waar ze het absoluut niet mee eens zijn saboteren. Daarnaast kan het verliezen van het vetorecht anti-EU sentimenten aanwakkeren of versterken. Publieke debatten over EU- en buitenlandbeleid zullen dan verder polariseren.
Het is de vraag of de veiligheid en kracht van de Europese Unie inderdaad groeit door het afschaffen van het vetorecht.
Is het ingewikkeld om het vetorecht deels of geheel af te schaffen?
Daarvoor is een verdragswijziging nodig. Daar zitten veel lidstaten niet op te wachten. Een mogelijkheid om het vetorecht op buitenlandbeleid af te schaffen is om gebruik te maken van een overbruggingsclausule. Die heten passarelles. Daarmee kun je delen van de besluitvorming op basis van unanimiteit vervangen door besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid. Dit zou kunnen gelden voor besluitvorming over het externe optreden van de EU en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid; besluitvorming op het gebied van het defensiebeleid is echter uitgesloten. Hier heb je geen verdragswijziging voor nodig. Maar ook dat is niet eenvoudig. Het goedkeuren van zo’n clausule vereist…je raadt het al...unanimiteit.
Zijn er nog meer alternatieven die op tafel zijn gelegd?
Er wordt bijvoorbeeld gesuggereerd om voor bepaalde besluiten een super-gekwalificeerde meerderheid in te voeren. In plaats van 55% van de lidstaten, zou dan 72% nodig zijn. Dat betekent twintig landen in plaats van vijftien. Een andere optie is om bij het toepassen van een gekwalificeerde meerderheid, of super-gekwalificeerde meerderheid te voorzien in een noodremprocedure. Landen die overstemd worden, kunnen dan bij echt grote bezwaren aan die rem trekken, en vragen om een besluit te herzien.
Recent zagen we ook de mogelijkheid van onthouding.
Klopt. Een alternatief voor het afschaffen van veto’s is om meer gebruik te maken van constructieve onthouding. Dat betekent dat landen die eigenlijk een veto willen uitspreken, simpelweg niet meestemmen. Op die manier leggen die landen de besluitvorming niet stil, maar hoeven ze ook niet iets te doen wat tegen hun belang in gaat, en wat thuis tot kritiek kan leiden. In feite is het weglopen van Viktor Orban uit de zaal - toen er afgelopen december gestemd werd over het openen van de toetredingsonderhandelingen met Oekraïne - een voorbeeld van constructieve onthouding. De vraag is natuurlijk wel hoe vaak je zoiets kan doen.
Wat ook geopperd wordt is om afschaffingen van veto’s te bundelen. Sommige landen willen veto’s afschaffen op buitenlandbeleid, maar weer niet op EU-uitbreiding en andersom. En weer andere landen willen van het vetorecht op financiën af. Dit zou tegen elkaar uitgeruild kunnen worden.
Ook wordt er voorgesteld om het vetorecht stapsgewijs af te schaffen, en om te beginnen met minder controversiële onderwerpen. Het probleem hierbij is echter dat de onderwerpen waar unanimiteit voor geldt, juist controversiële zijn.
Mijn verwachting is dat het vetorecht nog wel even blijft bestaan.
Hoe zie jij de toekomst van het vetorecht tegemoet?
Mijn verwachting is dat het vetorecht nog wel even blijft bestaan. Het is simpelweg niet mogelijk om het vetorecht af te schaffen als niet alle landen daarmee akkoord gaan. En je kunt je zoals gezegd afvragen of dat wenselijk is, en of het afschaffen van veto’s niet meer problemen oplevert dan dat het oplost. Hoewel veto’s de besluitvorming kunnen bemoeilijken, zorgen ze ook voor prikkels om er samen uit te komen. Compromissen worden door lidstaten breed gedragen. Ook dat is de kracht van de Europese Unie.
Deel 5 wordt binnenkort gepubliceerd. Bekijk onze Europese verkiezingspagina. Blijf op de hoogte via onze nieuwsbrief.
